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浙江宁波:在城市社区有机更新中推进社区治理现代化

  观点提示

  党的十九届五中全会《建议》要求,“推进以人为核心的新型城镇化”“加强城镇老旧小区改造和社区建设”。浙江省委十四届八次全会《建议》提出,“加快未来社区建设,全面推进城镇老旧小区改造,优化新型城市功能单元,营造创新集聚街区”。宁波市委十三届九次全会《建议》提出,优化新型城市功能单元,加快未来社区、未来园区建设。老旧小区改造和未来社区建设这两项紧密联系的基础性工作,不但直接拉动内需促进投资,而且依靠民主参与机制共建高品质生活,促使社会发展更加协调,城镇治理进一步完善,环境美丽生态优化。

  老旧小区改造和未来社区建设的战略地位

  社区是城市生活的重要场所、城市治理的基本单元、完善人的全生命周期民生服务供给机制的基础环节,也是未来城市的细胞。现代化城市并非个个需要标志性建筑和摩天大楼,但一定不能缺少现代化的未来社区。

  改革开放以来,我国经历了快速城镇化,城镇居民的居住条件有了翻天覆地的变化,从几代人一间房和几家人一套房,变为不少人家几套房。但上世纪八九十年代建设的很多住宅小区只是解决栖身之所,往往规格低质量低,存在大量功能欠账,还有大量违章搭建。这些小区已普遍“老龄化”,功能不适应小康生活需求,又数量巨大。这就决定了城镇住宅建设需要从主要追求量的扩张转向主要追求质的提高,从而要求城镇的有机更新,并使之成为一个滚动实施的长期任务。同时还要看到,在大规模生产占主体地位的工业化前中期,城市社区仅仅是居住功能单元,最多容纳一些低层次的手工业、零部件加工业和生活服务业。随着各种大城市病的滋长蔓延积累,改造传统的大城市结构成为市民追求美好生活的迫切要求。这次新冠肺炎疫情的传播途径,更是令人震惊地显示了人群高密度集聚、大规模流动对人类健康带来的巨大安全风险,促使进一步优化城市结构布局。另一方面,随着互联网的迅速发展、广泛应用和数字经济的兴起,大城市和都市圈内部的交通网络特别是轨道交通的逐步完善,小规模、分散化、网络化、生态化的生产和交换蓬勃发展,职住兼顾、经济文化生活融合、生态良好、环境优美的新型城乡功能单元成为人们的追求。

  未来社区是以人本化、生态化、数字化为价值导向的新型城市功能单元。它围绕社区全生活链服务需求,通过老旧小区改造更新或规划新建,促进城市发展向高效运营转型,社区管理向智慧共治转型,生活方式向绿色共享转型。它不仅整体推进民生改善、满足社区所有居民的美好生活向往,而且在社区内提供良好的就业创业空间,培育现代生产服务业和生活服务业;不仅促使新产品新技术在楼宇、设施和社区治理中的应用,有效拉动消费和投资,而且推进城市经济的转型升级;不仅吸引并留住来自五湖四海的人才,而且促进人的全面发展和社会进步。它对于推动城市发展模式向新的生产方式、新的生活方式、新的交易方式、新的治理方式迭代具有重要意义。

  老旧小区改造和未来社区建设交叉渗透。它们不仅是围绕居住空间全面改善民生的综合性工程,而且在新经济新业态下更加注重产城融合,提供就业创业条件。它们又都是科学技术与人文精神的有机结合,不仅大量应用现代科学技术,而且是一个细致复杂的社会系统工程;不仅需要硬件投入,还需要软件投入;不仅需要有形建设,还需要无形建设,包括更新观念、制定制度、建立关系、培养人才等等。它们都包含着提高社会治理水平的要求,以此引领和保障城市的全面、协调、高质量、可持续发展。老旧小区改造和未来社区建设不仅是提高城市美誉度、吸引力、竞争力的城市形象工程,是增强城市活力、营造创新氛围的转型升级工程,更是以人民为中心的民生工程,还是建设适应社会主义市场经济的社会共同体的社会治理工程。

  老旧小区改造和未来社区建设需要注意的几个问题

  1、坚持以人为本,以人民为中心

  在目标导向上,需要考虑今后十五年从高水平全面小康到基本实现高水平现代化的巨大变化,前瞻人民群众对美好生活的向往和追求与时俱进的发展。新建住宅区要按未来社区的要求适当超前并预留提升空间;对老旧小区改造也要因地制宜,把未来社区建设的指标作为导向性指标,根据资源条件尽力体现未来社区建设的各种理念。

  在具体要求上,要考虑各个社区的居民结构。不少老旧小区的居民以老人和租客为主,因此要重视适老化改造,注意业主和租客的不同诉求,不能以业主的意见代替租客的意见。试点经验证明,老旧小区加装电梯的协调难度较大,建议用地方立法手段解决住宅区公共空间的公益性利用问题,同时探索以住房免税置换的方式解决部分老人上楼难的问题,即由社区帮助配对,通过自愿的市场交易把行动不便的老人置换到底层居住,政府对此类特定交易对象退回交易税费。

  2、完善规划,分步实施

  要加强老旧小区改造与城市建设中期规划以及未来社区建设规划的衔接,加强相邻的老旧小区改造计划的衔接,特别是不同市辖区边界上的改造计划衔接,在道路管线的改造上统一施工,避免重复开挖;在公共设施和公共空间的安排上统筹兼顾,提高规模效益。

  试点经验证明,老旧小区改造受客观环境制约,新增公共空间有限,往往难以满足所有的拓展公共服务功能需求。需要综合利用公共服务场所,充分利用附近的闲置国有房产,同时在15分钟生活圈范围内,实现相邻老旧小区公共空间的合理分工和共享,靠规模效益降低经营成本,以利于吸引更多的社会企业和公益组织入驻,为居民提供就近服务。在保证总体上如期完成任务的前提下,确定具体项目的进度要考虑各种不可控因素,留有一定余地,力求征求意见充分一些,设计方案周全一些,在功能和质量上少留遗憾,不用多花钱就可以大大提高居民的满意度。

  3、坚持以提升服务功能为主

  工程的“面子”“里子”都要,但应以“里子”为主,“雪中送炭”优先于“锦上添花”,避免花钱“买”埋怨和批评。

  要处理好硬件建设和软件建设、“硬目标”和“软目标”的关系,不仅要改善居住功能,而且要改善整个生活功能,建设全龄友好社区。要吸引并留住年轻人才,需要留住三代人,使人才的子女能受到良好的照料和教育,父母能享受亲情、居家养老,人才没有后顾之忧。同时还要重视公共生活空间的建设,促使社区形成社群和社群情感,守望相助,共建共享,成为一个充满亲和力、凝聚力和归属感的地方。

  4、以民主促民生

  习近平总书记在上海考察时,提出了“人民城市人民建,人民城市为人民”的重要理念。要在城市社区有机更新中推广“以民主促民生”工作机制,搭建民众参与、社会协商的平台,把民众参与、民主协商进一步制度化、机制化,全程贯彻,全域推广,以增强动力、优化方案、谋求共识、兼顾各方、强化监督、保障质量,充分依靠人民群众解决好老旧小区改造面临的各种难题,提高居民的满意度,增强居民的获得感和幸福感。并以老旧小区改造和未来社区建设为重要契机,推动基层自治的完善和社会治理共同体建设。

  5、进一步明确政府、居民、市场主体三方的权利义务

  政府要实现社会目标和环境目标,弥补历史造成的对老旧小区的亏欠,维护社会公平,理应对老旧小区改造给予财力支持,但政府财力有限,财政增支减税的压力很大,政府包揽过多又容易引发项目间的攀比,也难以推广。而居民无疑都希望功能好、花钱少。市场主体则必然要考虑投入产出,以做慈善的方式参与老旧小区改造无疑是履行社会责任,也可以提高企业美誉度,但难以持续和复制。三方中任何一方没有动力,改造方案就难以实施。只有在合理划分三方权利义务并将权利义务挂钩的基础上,实现改造资金合理共担,才能合力推动改造顺利进行。

  要把老旧小区纳入改造和完成验收的标准进一步规范化,保基本的改造和环境建设由政府出资,“锦上添花”的提升改造由居民选择并由受益者出资(包括用住宅专项维修资金和住房公积金支付),市场主体以投入换取对公共空间的使用权、稳定的客源以及税费优惠,形成吸引社会资本的商业模式。鼓励市场主体充分合理利用小区空间和零星土地增加社区服务空间,同时实现参与老旧小区改造的资金平衡;鼓励老旧小区内及周边的行政事业单位和国有企业将闲置和可以腾出的公有房产无偿或低租金用于社区公共服务,换取社会力量积极参与社区服务,实现共建共享。建立混合所有制的老旧小区改造资金运作平台有助于构建利益共同体,进行公开的企业化运作,接受社会监督。如果财政补助资金作为政府持股,行政事业单位和国有企业的房产作为单位持股,市场主体的投资也进入平台并按一定的股息分红,既能消除国有资产流失的顾虑,又能让银行放心贷款,也使企业消除对投资能否取得合理回报的顾虑,并对政府支持下项目的推进有充分的信心,是协调各方利益,实现共建共享的好办法。

  6、建立完善小区治理机制

  要巩固老旧小区改造和未来社区建设的成果,保持宜居环境,需要建立和完善小区治理机制,优化治理场景,提高治理水平。老旧小区改造过程中建立、活化、强化的“民主促民生”工作机制理应常态化制度化,形成覆盖全部城镇住宅小区的党建引领基层自治体制和专业化物业管理体制,构建社会治理和社区生活服务相结合的长效机制。

  市场经济体制和新的城市形态决定了与居住生活相联系的生活服务基本上在住宅小区范围内解决,而且与物业管理紧密相关。邻里关系的处理也主要发生在小区范围内。小区已经成为城市治理的底层基础,而且普遍建立了以业主委员会为主要形态的小区自治组织。老旧小区改造提供了重要契机,结合物业服务全覆盖,可以把居民自治推广到所有住宅小区,并把自治范围拓展到整个小区的居住生活和环境整治。

  试点地区的经验证明,党支部建在小区,党小组建在楼道、片组,明确规定社区及小区党组织、驻区单位党组织和在职党员的职责任务,建立在职党员双重管理制度,为基层党组织和党员赋能,有助于提高街道、社区党组织的统筹协调能力,引导党员直接为所处生活工作空间的群众服务,为完善基层治理提供强有力的政治、组织和制度保障。同时,业委会也要吸收长期租客的代表以扩大代表性。小区物业管理企业要承担助老帮困的托底生活服务,提供居民遇到难题时的解决方案和解决途径。同时可以通过推广规范化的手机公共服务软件和建立街道、社区层面的城市大脑“驾驶舱”,线上线下结合,形成闭环机制,为居民提供更加便捷的服务。(蓝蔚青)

  【本文系浙江省新型智库建设项目《浙江省打造改革探索领跑省的最新实践》阶段性成果】

  (作者为浙江省城市治理研究中心首席专家、浙江大学公共政策研究院资深研究员)

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